Especialidades tributarias de la minería española: posibilidades para una fiscalidad ambiental

Artículo de Luis Antonio López Fraile, abogado en Gaona Abogacía, despacho socio de Grupo RocaJunyent, publicado en la Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, nº 62, Septiembre de 2025, Editorial Aranzadi

INTRODUCCIÓN

La actividad minera presenta una serie de características que no se encuentran en otros sectores productivos: dilatados plazos para la obtención de permisos, grandes inversiones iniciales, altos costes operativos, agotamiento a medio o largo plazo de la materia prima objeto de explotación, incertidumbre sobre la continuidad del yacimiento, dificultades logísticas, conflictos sociales y ambientales en determinados emplazamientos, etc. De aquí la necesidad de un tratamiento fiscal especial que en alguna medida compense los gastos y riesgos inherentes a la industria pero que también retribuya al Estado y a las comunidades locales por el aprovechamiento de unos recursos naturales que no son renovables y que a menudo implican afecciones ambientales significativas.

En España existe un régimen especial para la minería en el Impuesto de Sociedades (IS) que se encuentra regulado en la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del tributo, y que se fundamenta en dos figuras: el factor agotamiento y la libertad de amortización. Otras medidas fiscales contenidas originalmente en la Ley 6/1977, de 4 de enero de Fomento de la Minería (LFM) ha quedado derogadas expresa o tácitamente por normas posteriores, por lo que el actual marco regulatorio tributario vigente en España es claramente insuficiente para sostener el fomento de una actividad claramente estratégica para el país como es la investigación y explotación de materias primas minerales en un contexto, además, en el que se está primando desde las instituciones europeas (Iniciativa de las Materias Primas) fortalecer la resiliencia de nuestra industria ante el grave riesgo que plantea al acceso a los recursos minerales que hacen posible la transición energética y digital o las tecnologías de defensa, recursos en los que la UE es claramente deficitaria.

Al mismo tiempo, la obsoleta y deficiente regulación de otras figuras impositivas, particularmente de ámbito local, no facilitan la repercusión sobre el entorno más inmediato —en términos de ingresos públicos— de la actividad desarrollada por las empresas mineras, en particular por la gran minería metálica, lo que plantea no pocas reflexiones acerca de la justicia distributiva del presente modelo.
Una solución a los mencionados problemas puede encontrarse en la fiscalidad ambiental, mecanismo cada vez más defendido desde organismos internacionales y puesto en práctica por Estados con fuerte presencia minera que, a través de diversos instrumentos, permitiría fomentar la práctica de una minería responsable y un desarrollo sostenible del sector, junto a una participación más equitativa de las comunidades locales en las utilidades (en este caso tributarias) que aporta la actividad.

BENEFICIOS EN EL IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES: FACTOR AGOTAMIENTO Y LIBERTAD DE AMORTIZACIÓN

Como señala MARTÍN QUERALT, los regímenes especiales del Impuesto de Sociedades no tienen una justificación y finalidad homogéneas, obedeciendo en el caso de la minería a la conveniencia de acomodar el régimen general a las peculiaridades de este sector económico (1).

A este respecto, la profesora PALLARÉS RODRÍGUEZ recuerda que por la propia naturaleza de la actividad minera, limitada en el tiempo y susceptible de agotamiento en el futuro, esta recibe un tratamiento fiscal que consiste en la creación de un fondo o reserva con cargo a los beneficios obtenidos, que tiene la consideración de gasto deducible de los rendimientos de naturaleza empresarial en el IS y que se conoce como «factor agotamiento», el cual debe ser invertido en el plazo de diez años en actividades que redunden en la propia operación minera, perdiéndose en caso contrario el derecho a cualquier beneficio (2).

Como señala la STS de 24 de enero de 2024 (rec. 2559/2022), el factor de agotamiento, tal y como ha sido regulado por nuestro legislador, consiste en permitir al obligado tributario aplicar una reducción sobre el beneficio obtenido. Se trata de un mecanismo de autofinanciación inspirado en el percentaje method de la Depletion Allowance de Estados Unidos. Sin embargo, a diferencia de esta última no consiste tanto en dotar una reserva para reponer o afrontar la pérdida de los activos materiales e inmateriales afectos a las explotaciones mineras cuyos yacimientos se agotan, sino que esencialmente es una medida de fomento de las inversiones, con el fin de conseguir nuevos yacimientos mineros que sustituyan a los que se agoten en el futuro (STS 24 de junio de 2024, rec. 8295/2022).

Podrán reducir la base imponible los contribuyentes que realicen el aprovechamiento de uno o varios de los siguientes recursos: a) los comprendidos en las Secciones C) y D) de la Ley 22/1973, de 21 de julio (LMi); y b) los obtenidos a partir de yacimientos de origen no natural pertenecientes a la Sección B), siempre que los productos recuperados o transformados se hallen clasificados en la Secciones C) o D).

La dotación del ejercicio al factor agotamiento presenta los siguientes límites: a) con carácter general, el 30% de la parte de base imponible del IS que proceda del aprovechamiento de los recursos mineros que dan derecho a estas dotaciones; b) con independencia de lo anterior, las entidades que realicen el aprovechamiento de una o varias materias primas declaradas prioritarias en el Real Decreto 647/2002, de 5 de julio, pueden optar, en la actividad referente a estos recursos, entre el límite anterior o el límite del 15% del valor de los minerales vendidos, considerando también como tales los consumidos por la propia empresa para su posterior tratamiento o transformación. Una vez ejercida la opción, se aplica a todos los aprovechamientos de materias primas prioritarias realizados. En este caso, la dotación no puede ser superior a la parte de base imponible derivada del tratamiento, transformación, comercialización y venta de los productos obtenidos en la explotación minera, sin que pueda afectar a otras partes de la base imponible procedente de otras actividades (3).

Ni que decir tiene que la entrada en vigor del Reglamento (UE) 2024/1252 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de abril de 2024 por el que se establece un marco para garantizar un suministro seguro y sostenible de materias primas fundamentales (CRMA, por sus siglas en inglés) exigirá extender este beneficio fiscal a las materias primas «estratégicas» de su Anexo I e incluso a las «fundamentales» de su Anexo II, abarcando sustancias en estado procesado o sin procesar utilizadas como insumo para la fabricación de productos intermedios o finales, definición más amplia que la contenida en la LFM y en la Ley del IS, que se ciñen a los recursos mineros de las cuatro secciones de la LMi. Además, ya no se puede entender correcta la doctrina de la Dirección General de Tributos que reducía la actividad de «aprovechamiento» a la explotación de yacimientos mineros, con exclusión del simple tratamiento, beneficio o transformación de materias primas minerales que no permitían reducir la base imponible en concepto de factor de agotamiento (DGT CV 4 de octubre de 1999).

Por otro lado, podrán gozar del beneficio fiscal de libertad de amortización las entidades que desarrollen actividades de exploración, investigación, explotación o beneficio de yacimientos minerales y demás recursos geológicos clasificados en las Secciones C) o D) de la LMi, así como de los que reglamentariamente se determinen con carácter general entre los incluidos en las Secciones A) y B). La amortización afectará únicamente a las inversiones realizadas en activos mineros y a las cantidades abonadas en concepto de canon de superficie de minas, y se podrá disfrutar durante un período de diez años contados a partir del primer período impositivo en cuya base imponible se integre el resultado de la explotación.

OTROS BENEFICIOS FISCALES

La LFM (arts. 27 y 28) preveía una serie de beneficios fiscales adicionales que actualmente han perdido toda su virtualidad:

1º) Para los operadores mineros, en la parte de su actividad correspondiente a recursos declarados prioritarios en el Plan Nacional de Abastecimiento de Materias Primas Minerales (1975) y dentro del ámbito de su declaración, reducción de hasta un 95% de los siguientes impuestos:

a) Impuesto General sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, que alcanzaba a la constitución y transmisión de concesiones mineras, posibilidad que debe entenderse derogada en virtud de la Disposición Derogatoria Tercera del Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto, por cuanto quedan sin efecto todas las exenciones y bonificaciones no mencionadas en ella, incluidas las recogidas en normas especiales.

b) Derechos arancelarios y tributos que graven la importación de bienes de equipo y utillaje, Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas e Impuesto de Compensación de Gravámenes Interiores que graven la importación de bienes de equipo y utillaje cuando no se fabriquen en España. Este beneficio podía hacerse extensivo a los materiales y productos que, no produciéndose en España, se importasen para su incorporación a bienes de equipo que se fabricasen en España (4) . En el actual régimen del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) no existen normas específicas para la minería, más allá de considerar como actividades empresariales las extractivas y mineras (art. 5.2 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, reguladora del impuesto) o de declarar exentas del impuesto las importaciones de bienes que se vinculen al régimen de depósito distinto del aduanero, entre las que se incluyen las de minerales de estaño, cobre, zinc, níquel, aluminio, indio, plata, platino, paladio y rodio (art. 65).

c) Impuesto General sobre las Rentas del Capital que grave los rendimientos de los empréstitos que emitan las empresas españolas y de los préstamos que las mismas concierten con organismos internacionales o con bancos o instituciones financieras extranjeras cuando los fondos así obtenidos se destinen a financiar inversiones reales nuevas. Este impuesto, sin embargo, fue derogado por la Disposición Transitoria Primera de la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), sin que el referido beneficio fiscal haya sido reproducido en la sucesiva normativa sobre IS o IRPF.

Los regímenes especiales del Impuesto de Sociedades no tienen una justificación y finalidad homogéneas

d) Cuota de Licencia Fiscal del Impuesto sobre Actividades y Beneficios Comerciales e Industriales durante el período de instalación. Este tributo fue sustituido en 1992 por el Impuesto sobre Actividades Económicas , sin que se recoja reducción semejante en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el vigente Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).

2º) Las personas físicas o jurídicas que constituyesen cotos mineros o desarrollasen su actividad en áreas de expansión industrial, sectores mineros calificados como industrias de interés preferente o en zonas mineras declaradas de preferente localización industrial, al amparo de la LMi, gozarían para dichas actividades del beneficio de reducción de hasta el 95% de los impuestos relacionados anteriormente.
Como vemos, la normativa tributaria posterior a la LFM ha hecho inaplicables buena parte de los beneficios fiscales con que pretendía incentivarse al sector minero nacional en la década de los setenta del pasado siglo, permaneciendo no obstante el «factor agotamiento» y la libertad de amortización como elementos esenciales del régimen especial de la minería en el IS. Sin embargo, la actual coyuntura de urgente necesidad por fomentar la investigación y explotación de las materias primas minerales consideradas como fundamentales para las transiciones energética y digital, obliga a replantearse el modelo impositivo previsto para la minería metálica por otro que, atendiendo a las peculiaridades del sector y a la importancia de su producción, atienda también a otras necesidades, como las de compensar su fuerte impacto ambiental y procurar una mayor participación de las comunidades locales en los ingresos públicos que genere su actividad.

TRIBUTACIÓN LOCAL

En el ámbito fiscal, el principal punto de conflicto de las Administraciones locales con las empresas mineras se encuentra en el devengo del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) con motivo de los movimientos de tierra que toda operación minera conlleva y de la ejecución de infraestructuras, instalaciones y edificaciones auxiliares precisas para el servicio de la explotación.

Hay que recordar a este respecto que el hecho imponible del tributo está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija la obtención de la correspondiente licencia urbanística, se haya obtenido o no, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición (art. 100.1 TRLHL).

A diferencia de lo que ocurre en otros impuestos, en el ICIO el legislador no ha señalado expresamente ningún supuesto de no sujeción, por lo que la delimitación del hecho imponible es una construcción eminentemente jurisprudencial. A estos efectos se viene tradicionalmente considerando que no integran el hecho imponible los movimientos de tierra propios de la actividad minera y de la extracción de mineral, ya que se trata de una actividad cuya realización requiere el otorgamiento de licencia, pero no se trata de una obra a los efectos del impuesto, pues la expresión «cualquier construcción, instalación y obra» no puede interpretarse tan ampliamente como para entender que comprende cualquier transformación que se produzca en un determinado terreno, sino sólo una modificación que se concrete en la colocación de una edificación, estructura o elemento fijo o móvil de tal naturaleza que esté condicionado a la autorización municipal, y que represente un valor indicativo de la capacidad contributiva gravada por el ICIO, que es precisamente una manifestación de riqueza que se añade al suelo, no que se sustrae de él.

Así lo ha confirmado la jurisprudencia del Tribunal Supremo que asevera, en doctrina reiterada, que ni la extracción de mineral, ni los movimientos de tierra están sujetos al ICIO, al igual que lo hicieron en su día las sentencias emanadas de las Salas de lo Contencioso‐Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, pues la actividad minera, en sí considerada como extractiva y no constructiva, no está sujeta al ICIO al tratarse de una actividad y no de una construcción.

En palabras de la STS de 25 de febrero de 2002 (rec. 8607/1996): «la explotación de canteras o áridos no está sujeta al ICIO, pues tales extracciones son independientes de cualquier construcción, instalación u obra a las que el artículo 101 LHL se refiere como integrantes del hecho imponible, para las cuales el propio precepto anuda un presupuesto previo, consistente en que sólo pueden gravarse las construcciones, instalaciones y obras que requieran licencia de obras o urbanística, reveladoras del afloramiento de riqueza, por lo que debe desautorizarse el intento de convertir en periódico un impuesto instantáneo como el que nos ocupa, sometiendo a gravamen la propia extracción de áridos».

Y para la STS de 17 de abril de 2002 (rec. 1496/1997) «si la base imponible es la medida de la capacidad tributaria que se define en el hecho imponible, la correcta y precisa caracterización de éste ha de completarse con la determinación de aquélla, y en tal sentido la Ordenanza reguladora del ICIO aprobada por el Ayuntamiento (…) pone de manifiesto la desnaturalización del tributo que respecto a las explotaciones mineras ha realizado dicha Corporación, pues para fijar la base se atiende únicamente al coste de los movimientos de terreno, medidos por tonelada, necesarios para la extracción del mineral, según el plan anual de labores, esto es, se atiende a la pura actividad extractiva, convirtiendo en la práctica este tributo en un impuesto periódico sobre la actividad económica minera, sin otro apoyo que el que ésta, por su propia naturaleza, requiere la realización de movimientos de tierra». (5)

En definitiva, nos encontramos ante un impuesto indirecto que no grava el rendimiento de una explotación, sino la aplicación de la renta o el patrimonio en la adquisición de una construcción, instalación u obra. Por otro lado, el hecho imponible del ICIO no es periódico, sino instantáneo, situándose el devengo del mismo en el momento de iniciarse la construcción, instalación u obra. Por ello, este impuesto presenta las características propias de un impuesto instantáneo y se agota con la mera realización del hecho imponible de la ejecución de obras, pues su objeto o fin es someter a imposición actos aislados que tienen que ver con el planeamiento urbanístico, con el uso y utilización del suelo, y no el desarrollo continuado y periódico de una actividad empresarial como es una explotación minera, que ya queda sujeta al IS y al Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE).

Respecto a este último, se trata de un tributo directo de carácter real que grava el desarrollo en territorio español de actividades económicas, ya sean empresariales, profesionales o artísticas, siempre que se ejerzan por sujetos pasivos del IS con un Importe Neto de la Cifra de Negocios igual o superior a un millón de euros. El tributo se estructura sobre unas tarifas que clasifican las actividades económicas y una Instrucción que contiene las normas para la aplicación de las mismas. Las tarifas se dividen en tres Secciones, la primera de las cuales clasifica las actividades empresariales e incluye en su División 2 la «extracción y transformación de minerales no energéticos y productos derivados», de la que ahora nos interesa la Agrupación 21 «extracción y preparación de minerales metálicos» que integra, a su vez, dos grupos: «extracción y preparación de minerales de hierro» (Grupo 211) y «extracción y preparación de minerales metálicos no férreos» (Grupo 212).

En ambos casos, la cuota del impuesto se calcula en función del número de obreros (entre 2,69 y 6,10 euros/obrero) y de los Kw de potencia instalada (entre 2,54 y 6,78 euros/Kw).

Sin embargo, en lo que se refiere al elemento tributario «número de obreros», hay que señalar que la Disposición Adicional 4ª a) de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley reguladora de Haciendas Locales estableció que, en aquellos supuestos en los cuales la cuota de tarifa prevista venga determinada, entre otros, por el elemento tributario «número de obreros», como una cantidad fija a satisfacer por cada obrero, no se aplicará la parte de la cuota correspondiente a dicho elemento tributario, por lo que dicha información se mantiene en la declaración del impuesto únicamente a efectos estadísticos.

Por su parte, la potencia instada será la resultante de la suma de las potencias nominales de los elementos energéticos afectos al equipo industrial, de naturaleza eléctrica o mecánica (6) .
El pago de las cuotas correspondientes al ejercicio de actividades mineras faculta para la venta al por mayor y al por menor, así como para la explotación de las materias, productos, subproductos y residuos, obtenidos como consecuencia de tales actividades. Asimismo, el pago de las cuotas faculta para la adquisición, tanto en territorio nacional como en el extranjero, de las materias primas necesarias para el desarrollo de las actividades correspondientes, siempre que las referidas materias primas se integren en el proceso productivo propio (7).

Lo llamativo del IAE —tributo que respecto al sector extractivo beneficia fundamentalmente a los Ayuntamientos en cuyo término municipal se desarrollan las labores mineras— es su escasa repercusión económica, pues de los dos elementos tributarios elegidos por el legislador para configurar la tarifa del impuesto (obreros y potencia instalada) solo esta última determina realmente la cuota tributaria, no contabilizándose ni siquiera la energía efectivamente consumida, que podría dar una idea más aproximada de la importancia o intensidad de la explotación, sino tan sólo la nominal instalada. El resultado son unas cuotas tributarias por lo general muy reducidas que apenas se ven incrementadas como consecuencia del coeficiente de ponderación previsto en el artículo 86 del TRLHL.

Si a esta exánime trascendencia recaudatoria del IAE para los Ayuntamientos unimos la no sujeción al ICIO de los movimientos de tierra que toda explotación minera comporta (sobre todo cuando es a cielo abierto), resulta evidente la escasa repercusión de la industria minera en su entorno más inmediato en lo que a ingresos tributarios se refiere, situación claramente dispar con las políticas seguidas por los países con industrias mineras más desarrolladas —caso de muchos Estados latinoamericanos— en los que se exige un esfuerzo económico para las empresas mineras (fiscal y no fiscal) que redunde fundamentalmente en las comunidades locales más próximas y, en consecuencia, más afectadas.

EL CANON DE SUPERFICIE DE MINAS

Se trata de un tributo específico de la actividad minera que recae sobre los titulares de derechos mineros de la Sección C) de la LMi. Su regulación se encuentra en los artículos 40 a 43 de la LFM y en el Real Decreto 1167/1978, de 2 de mayo, que lo desarrolla, e incluye tres tarifas (actualizadas en 2007):

1º) Permisos de exploración: por cada cuadrícula y año se pagará 1,2 euros.

2º) Permisos de investigación otorgados con arreglo a legislaciones anteriores a la LMi: por cada 30 hectáreas o fracción y año se pagará 22,5 euros; Permisos de investigación otorgados con arreglo a la LMi: por cada cuadrícula y año se pagará: 22,5 euros.

3º) Concesiones de explotación otorgadas con arreglo a legislaciones anteriores a la LMi: por cada 10 hectáreas o fracción y año se pagará 15 euros; Concesiones de explotación otorgadas con arreglo a la LMi: por cada cuadrícula y año se pagará 45 euros (8).

Como destaca AZUAJE PIRELA, la primera cuestión que llama la atención es el empleo del término «canon» para referirse a esta figura, ya que no se corresponde con la clasificación tripartita que recoge el artículo 2 de la Ley 58/2003, de 17 de julio, General Tributaria (impuestos, tasas y precios públicos), lo que ha llevado incluso a plantearse si se trata de algún tipo de tributo de naturaleza medioambiental.

Atendiendo a la naturaleza demanial de los recursos mineros y a la configuración en nuestro Derecho de las tasas como «tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado», puede decirse que este «canon» que se aplica específicamente al sector minero, es técnica y realmente una tasa, es decir, un tributo y su fin no tiene carácter medioambiental. Así lo confirmó la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del régimen legal de las tasas estatales y locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público, que tuvo su fundamento en la STC 185/1995, de 14 de diciembre, que declaró la inconstitucionalidad de varios preceptos de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos, pasando a considerarse el «canon minero» sin género de dudas como una tasa fiscal (9).

En el ordenamiento español se utiliza «canon» para referirse al tributo que se percibe por la utilización del dominio público

Conforme a MARTÍNEZ LAFUENTE, sin embargo, no debía haber confusión al respecto puesto que en el ordenamiento español se utiliza la expresión «canon» para referirse al tributo que se percibe por la utilización del dominio público, reservando el término «tasa» al relacionado con la prestación de servicios públicos (10) . También resulta clara su diferencia con los precios públicos, que son las contraprestaciones recibidas por un ente público como consecuencia de la prestación de servicios o la realización de actividades administrativas cuando es voluntaria su solicitud o recepción y ese servicio es prestado o la actividad es realizada también por el sector privado, notas de las que carece nuestro canon. De este modo, para MUÑOZ DEL CASTILLO, no hay duda de que el canon de superficie de minas es una tasa fiscal que grava la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público minero y no la prestación de un servicio público (11), si bien —atendiendo a su estructura liquidatoria— consideramos más apropiado delimitar su hecho imponible como la facultad que otorga el Estado de utilizar o aprovechar privativamente ese dominio público mediante el otorgamiento de un derecho minero, pues resulta obvio que lo determinante para la exacción del tributo no es el aprovechamiento efectivo del recurso sino la mera titularidad de un derecho que habilite para ello (12) . Por otro lado, transferidas a las CCAA las competencias en materia de gestión y control del demanio minero, encontraremos dos tipos de tasas distintas y compatibles entre sí: las exigidas por la Administración autonómica por la prestación de servicios públicos relacionados con la actividad minera (otorgamiento de un permiso o concesión, por ejemplo) y el canon de superficie de minas por el uso del dominio público minero, cuya titularidad sigue ostentando el Estado, y que se liquida y recauda por la AEAT.

El impago del canon de superficie se configura en nuestra LMi como una causa de caducidad de las concesiones de explotación, así como de los permisos [arts. 83.2, 84.1, 85.1, 86.1, 85.2 LMi; 107 b), 108 b), 109 b) RMi y 15 del R.D. 1167/1978].

Si buscamos analogías con figuras semejantes de otros ordenamientos mineros, veremos que se aproxima bastante al Derecho de Vigencia existente en el Perú, que se configura como una retribución económica de periodicidad anual que debe pagar el concesionario por el mantenimiento de la concesión minera, basado en el carácter patrimonialista del dominio minero, cuyo incumplimiento es causa de caducidad de la concesión y que se calcula en función del número de hectáreas otorgadas. Como analizamos en el epígrafe correspondiente, la existencia de esta retribución a favor del Estado, es compatible con otras figuras, como el canon minero o la regalía minera (legal o contractual), lo que lleva a plantearnos si el canon de superficie de minas agota toda la capacidad de exacción tributaria por el uso y aprovechamiento de los recursos mineros en España o esta es susceptible de ampliación.

¿ES POSIBLE UN NUEVO GRAVAMEN SOBRE LA ACTIVIDAD MINERA?

Como señalan READHEAD et alii, la tributación relacionada con los recursos naturales ha evolucionado de forma muy distinta a la tributación de las empresas en general. Lo que diferencia a las industrias extractivas es, ante todo, que el recurso es un bien público. Las constituciones nacionales de la mayoría de los países confieren al Estado la propiedad de los recursos naturales, incluidos los minerales que se hallan dentro de sus territorios. Este esquema forja una relación en la cual el Estado administra la riqueza proveniente de los recursos en favor de su ciudadanía. Los recursos minerales también son finitos y no renovables: un yacimiento mineral puede agotarse en menos de una generación. Estas características hacen que el sector se diferencie y que se exija otra óptica para diseñar su política fiscal (13).

Si atendemos al Derecho comparado, veremos que el diseño de los regímenes tributarios mineros varía en función de los objetivos políticos de cada país. Sin embargo, las herramientas básicas de tributación de este sector prácticamente no se han modificado en las últimas décadas; los principales elementos son siempre dos: el impuesto sobre la renta de sociedades y las regalías.

El primero se aplica sobre los beneficios netos, con tasas que generalmente oscilan entre un 20% y un 40%. Se trata de un impuesto que normalmente forma parte de un régimen tributario de aplicación general, que no afecta a empresas deficitarias y sí a empresas rentables, lo que fomenta las inversiones y la actividad económica. Su mayor desventaja es que la recaudación puede demorarse debido a los prolongados plazos de implantación de las operaciones mineras. Además, puede ser difícil de gestionar, propenso a incentivos fiscales mal diseñados y vulnerable al traslado de beneficios.

Por su parte, las regalías en el sector minero se sitúan entre el 2% y el 10% de las ventas brutas (en lugar de basarse en los beneficios). Los países con una importante presencia minera recaudan regalías por varias razones. En primer lugar, porque representan un pago por el derecho a extraer recursos no renovables.

Además, su diseño ad valorem también presenta ventajas: generan ingresos tempranos en cuanto una mina empieza a producir, en lugar de cuando un proyecto es rentable, lo que puede ocurrir muchos años después y son una fuente de ingresos estable y previsible, más fácil de recaudar y pueden emplearse para beneficiar directamente a las comunidades; de hecho se han creado muchos fondos de desarrollo comunitario
financiados en parte por las regalías mineras para fomentar el desarrollo económico local y los servicios sociales.

Como recuerda DE ARCENEGUI, en nuestro país la Ley de Minas de 1944 establecía dos exacciones especiales sobre la minería: el canon de superficie de minas y el «canon de producción» consistentes, respectivamente, en una cantidad anual por pertenencia concedida y en un tanto por ciento sobre la producción, que comenzaron a percibirse simultáneamente, lo siguieron siendo alternativamente (la cantidad que fuese mayor de ambos) desde el Texto Refundido de Tasas Fiscales de 1966, para ser finalmente suprimido el canon de producción por el Decreto 3313/1966, de 29 de diciembre, por el que se aprobó el Texto Refundido del Impuesto sobre Actividades y Beneficios Comerciales e Industriales, antecedente del IAE que, como hemos visto, tampoco es un gravamen sobre la producción minera. Al aprobarse la LMi de 1973 nada se estableció sobre el particular al entender el legislador que el régimen fiscal quedaba fuera de su ámbito y estaba ya regulado en la legislación tributaria a la que había que remitirse, mientras que la LFM sólo reguló el canon de superficie de minas junto a otros beneficios fiscales (14).

De este modo, la actual legislación española carece de un gravamen específico sobre la producción minera, limitándose a una imposición sobre los beneficios de las empresas mineras conforme a la normativa del IS (con las especialidades ya vistas) y a una muy laxa tributación sobre la titularidad de derechos mineros a través del canon de superficie de minas.

Este modelo, que desvela una política tributaria más orientada a atraer inversiones (extranjeras) hacia la minería nacional que a recaudar tributos ligados al aprovechamiento de nuestra riqueza mineral, puede considerarse desfasado, pues resulta más propio del que regía en los países en vía de desarrollo hasta finales del siglo XX, que del apropiado para un Estado europeo moderno, con una sensibilización ambiental importante y con un sector extractivo (metálico) cada vez más pujante.

Ciertamente, las políticas tributarias siguen teniendo un papel fundamental en la creación de un entorno adecuado para las inversiones en proyectos mineros, pero el sector extractivo se encuentra hoy en una encrucijada ante varios fenómenos globales que también deben considerarse: los efectos del cambio climático y el impulso para descarbonizar la economía mundial, el desarrollo de nuevas tecnologías que demandan cada vez más recursos minerales, una economía internacional sujeta a muchas turbulencias y el impulso generalizado a favor de reformas fiscales guiadas por criterios de mayor justicia impositiva. Estos cambios presentan nuevas oportunidades y riesgos para el modelo de reparto de cargas fiscales en el sector minero, que atienden no solo a fines estrictamente recaudatorios sino también a razones eminentemente ambientales y sociales.

Nuestro país no ha sido ajeno a esta nueva corriente, sobre todo tras el repunte de la minería metálica andaluza a partir de 2010, con la puesta en explotación de importantes yacimientos de cobre. Y es que la demanda cada vez más acuciante de minerales críticos se concibe como una coyuntura muy apropiada para que los países que disponen de estos recursos se beneficien económicamente del auge de la minería.

El borrador de nueva Ley de Minas redactado por la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (MINETUR) en 2003 mantuvo el canon de superficie concesional y creaba un «canon de explotación» a favor de los municipios en que se desarrollasen las actividades mineras «como compensatorio de las incomodidades y molestias que inevitablemente provoque a sus habitantes». Esta figura impositiva se devengaría a favor del municipio el primero de enero de cada año natural en cuanto a todas las autorizaciones existentes en esa fecha, tomando como base el valor de la producción prevista en el Plan de Labores. A este fin, el titular de la autorización de explotación debería efectuar una autoliquidación, incluyendo el incremento o disminución del canon de año anterior, justificando la desviación producida respecto a la previsión del Plan de Labores correspondiente. No llegaría a fijarse tipo de gravamen. El incumplimiento de la obligación de pago de este canon llevaría aparejado la caducidad del derecho.

Por su parte, el anteproyecto de Ley de Minas elaborado por el mismo organismo en 2014 creaba el llamado «Impuesto sobre el Valor de la Extracción de los Recursos Minerales y Geológicos» al amparo de las competencias estatales en materia de planificación energética y económica, que se configuraba como un incentivo económico destinado a las Administraciones en las que se desarrollen actividades mineras. Se trataba de un tributo de carácter directo y naturaleza real que gravaba el valor de los recursos minerales y geológicos de dominio público extraídos en territorio español, cuya base imponible estaría constituida por el valor de la extracción de los recursos, entendido como el importe total que corresponda percibir al contribuyente por aquellos recursos que fueran vendidos o entregados en el período impositivo. El tipo de gravamen se fijaba en el 1% para arenas, gravas, arcillas y acumulaciones de residuos y en el 2% para los demás recursos minerales y geológicos. Su falta de pago sería causa de extinción del derecho minero. Las Comunidades Autónomas y entidades locales en las que se desarrollasen actividades mineras tendrían derecho a incentivos económicos cuyo importe tomaría como referencia la recaudación generada por este impuesto y por el canon de superficie de minas.

Las regalías en el sector minero se sitúan entre el 2% y el 10% de las ventas brutas

Finalmente, la fallida Proposición de Ley de modificación de la LMi llevada al Congreso por el Grupo de Unidas Podemos en abril de 2022 introdujo como «medida coherente con la gestión del dominio público y con el principio de quien contamina paga» que toda actividad extractiva pudiera ser gravada con un tributo que permita la participación social en los beneficios obtenidos por la explotación de dicho dominio público. De este modo, se proponía la creación de un impuesto que gravaría con un tipo impositivo del 10% el valor de lo extraído (valor de mercado) una vez realizado el primer tratamiento de depuración y separación cada año de explotación. Los fondos recaudados se destinarían a la protección de la geodiversidad, publicándose anualmente el volumen de lo recaudado y el destino concreto de dichos fondos.

La insistente propuesta de crear un canon de explotación o impuesto que grave el valor de la producción minera ha sido reiteradamente rechazada por la industria extractiva al considerar que plantea una doble imposición contraria al principio de capacidad económica y que representa un freno importante al crecimiento económico de este sector, reduciendo su rentabilidad y desincentivando a potenciales inversores en proyectos mineros españoles (15) .

Ciertamente, la aplicación de un nuevo impuesto se sumaría al resto de tributos —directos e indirectos— que soportan las empresas mineras, siendo muy discutible su justificación como un «incentivo económico» destinado a los entes territoriales en los que se desarrollen actividades mineras, máxime cuando las empresas ya pagan impuestos que repercuten favorablemente en la Administración en cuyo ámbito territorial se desarrollan y en muchas ocasiones suscriben convenios que suponen compensaciones económicas y de otro orden para los entes públicos. Sin embargo, entendemos que hay motivos más que suficientes para acometer una reforma en el régimen fiscal de la minería que facilite una tributación más justa y una distribución más equitativa entre los agentes implicados, si bien, no por la vía de un «canon» o impuesto sobre la producción o los beneficios, sino a través de figuras impositivas de carácter ambiental.

Para comenzar, cualquier reforma fiscal que pretenda incentivar un desarrollo sostenible de este sector de la economía debería tener en cuenta algunos aspectos básicos, como son: a) la necesidad de tomar decisiones a largo plazo; b) la necesidad de evaluar los resultados y riesgos de la inversión minera incluyendo todas sus etapas, desde la prospección y exploración (que a menudo no tienen resultados satisfactorios) hasta la ejecución de los proyectos; c) la exigencia de medir el impacto global del régimen tributario sobre la rentabilidad de la inversión minera; y d) la consideración de que la carga tributaria representa un factor clave de competitividad para atraer a los inversores internacionales.

A partir de ahí, existen muchos enfoques y herramientas fiscales que permiten a una nación beneficiarse de su industria minera. Los ingresos tributarios, invertidos adecuadamente, son un objetivo importante de la gestión de los recursos naturales. Otros objetivos incluyen la adquisición local de bienes y servicios, el apoyo al desarrollo de proveedores locales, la creación de empleo local, el desarrollo de competencias mediante la educación y la formación, y la construcción o mejora de las infraestructuras y redes logísticas locales. Todo ello facilita que la explotación de los recursos minerales se lleve a cabo de forma transparente, equitativa y responsable, respaldando un crecimiento económico sostenible de amplia base.

Estas metas y objetivos se reiteran en diversos marcos internacionales de política minera, como el African Mining Vision (2009) (16) o el Foro Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible (17) . Del mismo modo, la Carta de los Recursos Naturales (2014) del Natural Resource Governance Institute (18) orienta a los Gobiernos en las distintas decisiones sobre las políticas que se requieren para transformar su riqueza extractiva en prosperidad sostenida y la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (19) también mide el éxito en función de la capacidad de la minería para producir un crecimiento económico que contribuya al desarrollo sostenible y a la reducción de la pobreza, en el que los ingresos fiscales tienen una función importante.

El Foro Económico Mundial, dentro de la Iniciativa para el Desarrollo de la Minería Responsable (2013) (20) , presentó un informe sobre gestión del valor de la minería que incluía el análisis del entorno fiscal del sector minero, poniendo de manifiesto dos puntos débiles: 1º) los debates se centran en la estructura impositiva y en los regímenes de regalías, en el importe pagado, y pasan por alto en buena medida los generadores del valor, especialmente los que son difíciles de cuantificar, como los sociales y 2º) a menudo no se tienen en cuenta las comunidades locales, lo que significa que no se entienden bien sus preocupaciones y objetivos reales. En este sentido, POLO ROBILLIARD señalaba que «si un recurso no es renovable, en los términos tradicionales, ello no es fundamento para elevar la presión tributaria. Se trata, entonces, de conjugar una retribución económica al país o región dueña de los recursos naturales no renovables, que permita una distribución adecuada de la riqueza que alcance a los pueblos y comunidades del entorno del depósito minero, con el necesario ambiente social y económico, que permita que la inversión, principalmente en exploración, pueda justamente poner en valor la riqueza aún no conocida». (21)

Por su parte, la Asamblea Parlamentaria Euro‐Latinoamericana (EuroLat) aprobó en marzo de 2014 un informe denominado Minería del siglo XXI basada en desarrollo responsable y sostenible en el que, tras reconocer la importancia del sector minero y la necesidad de compartir de forma equilibrada los beneficios procedentes de la minería entre los distintos niveles del Gobierno, las comunidades locales y las empresas mineras, «considerando que la magnitud de los impactos no deseados sobre el medio ambiente y la sostenibilidad del desarrollo de la actividad minera dependen de diferentes factores, entre los cuales destacan el sistema tributario y de regalías y el marco jurídico y regulatorio, insta en consecuencia a los países a que se doten de un marco legal y regulatorio transparente y claro que abarque todas las fases de la explotación minera, en particular la fase posterior al cierre de una explotación minera (…)». (22)

Atendiendo a sus peculiares circunstancias socioeconómicas, los países que han acometido en las últimas décadas reformas más o menos relevantes del régimen fiscal de su minería han optado por cuatro modelos de desarrollo:

1º) Históricamente, muchos países ricos en recursos naturales contemplaron cómo las empresas extranjeras explotaban sus recursos sin recibir casi ningún beneficio. Por eso, tras su independencia o descolonización han optado por ejercer la soberanía sobre sus recursos geológicos a través de empresas estatales o de la participación estatal en el sector minero.

Las empresas estatales tienen una presencia más significativa en el sector del petróleo y del gas que en el minero. Su origen se sitúa a mediados del siglo XX, cuando muchos países productores de petróleo comenzaron a percibir un trato injusto por parte de empresas privadas que se habían beneficiado con generosas concesiones gubernamentales a cambio de regalías e ingresos fiscales a menudo insatisfactorios. Algunos ejemplos de las primeras empresas estatales mineras fueron Luossavaara‐Kiirunavaara Aktiebolag de Suecia (1890), Outokumpu de Finlandia (1914) y Office Chérifien des Phosphates de Marruecos (1920). A medida que los países se independizaban, nacionalizaban sus activos mineros, de modo que hacia 1984 las empresas estatales controlaban la mitad del valor de los metales producidos en el mundo. Los precios elevados de los commodities, sumado a la demanda de minerales para reconstruir la economía después de la Segunda Guerra Mundial, permitieron sostener la rentabilidad de las empresas estatales, si bien la presión del libre mercado y la volatibilidad de los recursos metálicos ha ido reduciendo posteriormente su protagonismo. No obstante, aun hoy siguen existiendo importantes empresas mineras estatales como la Corporación Nacional del Cobre (CODELCO) en Chile, PT Aneka Tambang (ANTAM) en Indonesia o Ma’aden en Arabia Saudita. Con el nuevo auge de las materias primas para la transición energética, se han constituido empresas similares en Namibia, Guinea, Gabón y Zambia, y en el caso del litio, México y Chile han optado por soluciones en esta vía.

Respecto a la participación estatal, admite varias fórmulas, según sea financiada por otros accionistas privados (capital libre) o sea adquirida por el Estado mediante sus propios recursos financieros (capital total). La participación estatal puede beneficiar financieramente al Estado mediante una revalorización del capital de las acciones y el pago de dividendos, y si bien gran parte de los proyectos mineros tardan mucho tiempo en producir dividendos, algunos Estados han implementado mecanismos para garantizar unos dividendos mínimos. Otro instrumento al que acuden los Estados es la celebración de contratos con empresas mineras para formar una asociación conjunta para proyectos mineros específicos.

2º) Con todo, la mayor parte de la producción mundial de minerales metálicos procede de empresas de capital privado que han obtenido una concesión de los Gobiernos para el aprovechamiento de recursos minerales y que, por dicha razón, quedan sujetas a imposición mediante diferentes figuras e instrumentos, a veces de dudoso carácter tributario.

La generalidad de países productores de América Latina y África y varios Estados de Canadá y EE.UU. se han inclinado decididamente por el llamado «régimen fiscal o de regalías» en que la imposición recae sobre las empresas concesionarias. El mayor inconveniente de este sistema es que, si bien los pagos de las regalías garantizan un flujo de ingresos estable y rápido, el impuesto sobre la renta, que está destinado a aportar la mayor parte de los ingresos públicos, es susceptible de traslado de beneficios, es decir, las multinacionales pueden vender a sus filiales minerales a un precio demasiado bajo o inflar el costo de venta y/o gasto deducible para reducir su base imponible. Además, la demanda de minerales para la transición energética está provocando una alta volatilidad en algunos mercados de metales, ya sea por cambios en su aplicación (los fabricantes innovan y cambia el uso que se les da) o por modificaciones repentinas en su oferta (cuando se encuentran nuevos yacimientos o cuando algunas contingencias limitan el suministro). Una alternativa cada vez más empleada son las llamadas regalías «variables» que se asemejan a las «fijas» o ad valorem, por implicar un pago sobre el valor de las ventas brutas de una mina, con la diferencia de que ese pago se ajusta atendiendo al precio o rentabilidad del mineral. De este modo, generan más ingresos cuando los precios son altos y menos cuando son bajos (23) .

Las empresas estatales tienen una presencia más significativa en el sector del petróleo y del gas que en el minero

3º) Simultánea o alternativamente al anterior, desde 1966 varios países están implementando un modelo basado en los «contratos de participación en la producción» (PSC), que son aquellos en los cuales el Gobierno conserva la titularidad del recurso minero y contrata a un inversionista para que desarrolle la operación a cambio de una contraprestación. De este modo, el contratista recibe una porción de la producción para cubrir sus costos, a la vez que contratista y Estado comparten la parte restante en función de una fórmula acordada (24). A medida que muchos países tratan de aumentar el control nacional de los recursos minerales críticos, los PSC se vuelven cada vez más comunes en el sector minero y suelen proporcionar más beneficios a los países ricos en recursos que el tradicional régimen fiscal y de regalías ya que brindan protección contra algunas formas de erosión de la base imponible y contra el traslado de beneficios.

4º) Los países más desarrollados, especialmente europeos, han optado sin embargo por mantener la tributación de la minería dentro del régimen general de fiscalidad de las empresas, introduciendo medidas tributarias de carácter medioambiental que fomentan o desincentivan determinadas actividades. Y es que, como señalan MARTÍN, MÁS y POU, los impuestos medioambientales constituyen un instrumento clave para que los agentes económicos internalicen las consecuencias climáticas de sus decisiones pues, en la medida en que asignan un coste al daño causado por la contaminación, introducen incentivos para reducir la misma.
Además, generan beneficios a medio y largo plazo al estimular la innovación, orientar las decisiones de inversión hacia tecnologías más limpias y constituir una fuente de ingresos públicos (25) .

En este sentido, la normativa europea nos da alguna pista interesante sobre las diferentes opciones legislativas a considerar. Así, la Directiva 2003/96/CE, del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad, en su versión modificada por la Directiva 2004/74/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, y por la Directiva 2004/75/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, preveía exenciones fiscales especiales para aquellas empresas que apostasen por una reducción en las emisiones de gases y elementos contaminantes, así como impuestos a las fuentes de energía como la electricidad y de combustibles como el carbón. Este tipo de medidas son un aliciente para que los usuarios de la energía (incluyendo las empresas mineras) se centren más en la eficiencia, es decir, en consumir menos para mantener sus impuestos bajos.

Aún con ello, en la UE los ingresos por impuestos medioambientales suponen una pequeña proporción de la carga fiscal total, representando en 2021 en promedio tan sólo el 5,4 % de los ingresos fiscales totales y el 2,2% del PIB de la UE (26) . Además, su participación en el total de ingresos impositivos y la composición por tipos de tributos se ha mantenido estable, en términos generales, en las dos últimas décadas, situándose España como uno de los países miembros con un menor peso de los impuestos «verdes» en su sistema fiscal
(27) .

IMPOSICIÓN MEDIOAMBIENTAL EN EL SECTOR MINERO

Como señala FERNÁNDEZ GÓMEZ DEL CASTILLO, la fiscalidad ambiental no es una expresión unívoca, aunque en sentido amplio puede ser entendida como el conjunto de medidas adoptadas por el Derecho Tributario con una finalidad protectora del medio natural. De este modo, se puede calificar un tributo como ambiental cuando, con la finalidad de proteger el medio ambiente, genera un incentivo que modifica el comportamiento de los obligados tributarios, repercutiendo por consiguiente en el objetivo medioambiental establecido (28) .

La creación de tributos ecológicos, particularmente en los países europeos, condujo en los años 80 del pasado siglo a la llamada Green Tax Reform, que consistió —entre otros aspectos— en incorporar elementos ambientales al sistema fiscal y eliminar las figuras tributarias que pudieran incentivar los comportamientos más perjudiciales (29) . Existen precedentes del establecimiento de impuestos de este tipo en países del Norte de Europa. Así, en Suecia se recauda un impuesto sobre la extracción de grava natural desde 1999 y en Dinamarca está vigente desde 1989 un impuesto que grava la extracción de piedra, grava, tierra, arcilla, piedra calcárea, turba y similares.

En nuestro ordenamiento tributario, la utilización de tributos con fines no fiscales goza de cierta tradición que encuentra reflejo en la vigente Ley General Tributaria, cuyo artículo 2.1 indica que «los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución». Esta cualidad de los tributos como instrumentos de protección del medio ambiente se ha asimilado por normas distinta naturaleza, como ocurre con la Ley 34/2007, de 5 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, que preconiza la utilización de la fiscalidad ecológica; o la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que contiene medidas tributarias de reforzamiento de las deducciones fiscales por inversiones medioambientales.

Para CHAMORRO Y ZARZA el ordenamiento jurídico español cuenta asimismo con abundantes ejemplos de tributos, la mayoría impuestos, con una autoproclamada y exclusiva finalidad protectora del medio natural. Estos han sido creados, en términos generales, por las Comunidades Autónomas y responden a diversos aspectos de la protección del entorno natural: a título de ejemplo, pueden mencionarse los impuestos sobre emisión de gases a la atmósfera, sobre depósito de residuos peligrosos, sobre vertidos a las aguas litorales o sobre depósitos de residuos radiactivos, además de las bonificaciones relacionadas con la protección del medio natural y el empleo de energías renovables en IRPF, IAE, etc (30) .

No obstante, también contamos con recientes ejemplos a nivel estatal, como el «Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica» (IVPEE) creado por la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética. Se trata de un tributo medioambiental, directo y real que se aplica a las actividades de producción y suministro de energía eléctrica, cuya base imponible está constituida por la suma total de los ingresos derivados de la actividad de producción e incorporación de energía eléctrica, sobre el que se aplica un tipo impositivo del 7%. Su justificación se basa en razones de equilibrio presupuestario, ya que las instalaciones de los productores de energía eléctrica «originan importantes inversiones en las redes de transporte y distribución de energía eléctrica para poder evacuar la energía que vierten a las mismas, y comportan, por sí o como resultas de la propia existencia y desarrollo de las tales redes, indudables efectos medioambientales, así como la generación de muy relevantes costes necesarios para el mantenimiento de la garantía de suministro». (31)

Tanto el Tribunal Constitucional (STC 183/2014, de 6 de noviembre) como el Tribunal Supremo (SSTS de 19 y 25 de abril de 2016 y 8 de junio de 2021; rec. 2556/2014, 2383/2014 y 2554/2014), se han pronunciado sobre esta controvertida figura impositiva, avalándola al considerar que no contradice el principio de capacidad económica que proclama el artículo 31.1 de la CE y que el grado de semejanza del hecho imponible del IVPEE con el del IAE no es motivo de inconstitucionalidad, pues el doble gravamen de la misma manifestación de capacidad económica no es contrario per se a la CE. A ello se une que la STJUE de 21 de marzo de 2021 (as. C‐ 220/19), declaró que el Derecho de la UE no se opone a una normativa nacional que establece un impuesto que grava la producción e incorporación al sistema eléctrico de energía eléctrica en el territorio nacional y cuya base imponible está constituida por el importe total de los ingresos del sujeto pasivo obtenidos por la realización de estas actividades, sin tener en cuenta la cantidad de electricidad efectivamente producida e incorporada a ese sistema.

Gran parte de la argumentación jurídica que sostiene el IVPEE podría trasladarse a un potencial impuesto
sobre el valor de la producción minera como el preconizado en los diversos intentos de reforma de nuestra legislación sectorial antes referidos, máxime si tenemos en cuenta la analogía que se produce en determinados supuestos, como la generación eléctrica a partir de recursos hídricos, en donde empresas concesionarias del aprovechamiento de recursos naturales de carácter demanial (aguas o recursos geológicos) obtienen para su comercialización unos productos (energía eléctrica o materias primas minerales) cuyo valor pretende ser objeto de imposición. Si atendemos a las principales objeciones que desde el sector minero se han opuesto a un nuevo impuesto de esta índole, esto es, infracción del principio de capacidad económica, doble imposición por referencia al IS y al IAE y naturaleza eminentemente recaudatoria del nuevo tributo, podríamos alegar que:

1º) La doctrina sobre la capacidad económica como principio rector de tributación se encuentra resumida en la STC 26/2017, de 16 de febrero, que recuerda cómo «en ningún caso podrá el legislador establecer un tributo tomando en consideración actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o lo que es lo mismo, en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea, no ya potencial, sino inexistente, virtual o ficticia» ( SSTC 19/2012, de 15 de febrero; 53/2014, de 10 de abril; y 26/2015, de 19 de febrero) toda vez que «el tributo tiene que gravar un presupuesto de hecho revelador de capacidad económica» ( SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, y 62/2015, de 13 de abril), por lo que tiene que constituir una manifestación de riqueza (SSTC 37/1987, de 26 de marzo; y 276/2000, de 16 de noviembre), de modo que la «prestación tributaria no puede hacerse depender de situaciones que no son expresivas de capacidad económica» ( SSTC 194/2000, de 19 de julio, y 193/2004, de 4 de noviembre). La obtención de recursos minerales, cuantificados por el valor de la producción, es un claro indicio de capacidad económica que sería susceptible de gravamen.

2º) La STC 60/2013, de 13 de marzo, puso de manifiesto que no todo fenómeno de doble imposición está constitucionalmente prohibido, reconociendo que hay casos de doble imposición «permitida», redundando así en la línea de la STC 242/2004, de 16 de diciembre, por lo que en nuestro ordenamiento sólo estaría proscrita la doble imposición producida por tributos autonómicos en relación con los estatales o locales. El resto de casos, como podría plantearse entre un eventual impuesto sobre el valor de la producción minera y el IS (estatal) o el IAE (local), deben enjuiciarse desde el canon de la capacidad de pago y el principio de no confiscatoriedad, que «obliga a no agotar la riqueza imponible —sustrato, base o exigencia de toda imposición
— so pretexto del deber de contribuir, lo que tendría lugar si mediante la aplicación de las diversas figuras tributarias vigentes se llegara a privar al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades, con lo que además se estaría desconociendo, por la vía fiscal indirecta, la garantía prevista en el art. 33.1 de la Constitución (el derecho a la propiedad privada)», añadiendo que aunque este precepto haya referido el límite de la confiscatoriedad al sistema tributario, no hay que descuidar que también exige que dicho efecto no se produzca «en ningún caso», lo que permite considerar que todo tributo que agotase la riqueza imponible so pretexto del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos STC 150/1990, de 4 de octubre) o que sometiese a gravamen una riqueza inexistente en contra del principio de capacidad económica, estaría incurriendo en un resultado obviamente confiscatorio que incidiría negativamente en aquella prohibición constitucional (STC 26/2017, de 16 de febrero) (32).

3º) La función extrafiscal de los tributos se ha examinado por el Tribunal Constitucional fundamentalmente en el ámbito de los tributos propios de las CCAA y en el contexto de la prohibición de doble imposición del artículo 6 de la LOFCA. A tal efecto se han calificado como extrafiscales aquellos tributos que persigan, bien disuadir o desincentivar actividades que se consideren nocivas (por ejemplo, para el medio ambiente), bien estimular actuaciones protectoras de determinada finalidad, todo ello sin perjuicio de que la citada finalidad extrafiscal no es incompatible con un propósito recaudatorio, aunque sea secundario, lo que es consustancial al propio concepto de tributo (STC 53/2014, de 10 de abril). En este esquema clásico, además, interfieren nuevos principios medioambientales que aportan una nueva visión, en la medida en que no se trata tanto de disuadir de determinadas prácticas o conductas (como sucede, en particular, en los impuestos especiales), como de hacer recaer las consecuencias de la actividad potencialmente lesiva del medio ambiente a quienes crean el daño o el peligro para éste mediante el ejercicio de una actividad empresarial de la que se obtienen beneficios. Así, los principios de recuperación de costes, de internalización o de que «quien contamina paga».

La fiscalidad ambiental no es una expresión unívoca

En definitiva, la creación de un nuevo gravamen estatal sobre el valor de la producción minera, cuya finalidad sea eminentemente extrafiscal y cuyas reglas de liquidación no conduzcan a efectos confiscatorios, parece plausible a tenor de la más autorizada doctrina de nuestros tribunales. Sin embargo, hasta la fecha, el mayor esfuerzo exigido a la industria minera en términos de ingresos públicos procede de la aplicación del régimen especial del IS, a lo que se añade un obsoleto y poco significativo canon de superficie de minas, como máximo reconocimiento del demanio minero estatal. Esta situación, unida a una mayor concienciación sobre los riesgos medioambientales de la minería, particularmente de la desarrollada a cielo abierto, ha llevado a algunas CCAA a implementar nuevas figuras impositivas sobre la actividad extractiva con fines fundamentalmente compensatorios.

Así, en Galicia, la Ley 12/2014, de 22 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, creó el «Impuesto Compensatorio Ambiental Minero» (ICAM). Como señala NOGUEIRA LÓPEZ, la revitalización de la actividad minera había encontrado en Galicia un territorio con una normativa laxa. Sin embargo, la movilización ciudadana contra determinados proyectos (caso de la mina de oro de Corcoesto) abrió la puerta al debate social sobre «los escasos retornos económicos de una actividad que agota recursos naturales, provoca elevados problemas ambientales y, en cambio, solo beneficia a quien explota bienes de dominio público». Este debate y la presión social habrían conducido a la creación de este impuesto (33).

El ICAM es un tributo propio de esta Comunidad Autónoma, de carácter ambiental, directo, real, objetivo y con una una finalidad extrafiscal, «orientado a compensar las externalidades negativas generadas por las actividades de extracción, explotación y almacenamiento de minerales metálicos». No incluye, por lo tanto, la extracción de piedra, dejando fuera la mayor parte de la actividad extractiva regional. Sus fines son: internalizar el coste del uso que del ambiente hace la actividad minera que se desarrolla en el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia; incentivar la aplicación de las mejores técnicas, herramientas y prácticas de gestión ambiental por el sector minero gallego; promover la investigación y desarrollo de procesos mineros más eficientes desde el punto de vista ambiental; y promover la aceleración en la restauración de las superficies y suelos afectados.

El impuesto se declara compatible con las obligaciones de recuperación ambiental de los terrenos afectados por las actividades mineras. Se realiza una afectación de los ingresos, deducidos los costes de gestión, para actuaciones de compensación y reequilibrio ambiental, territorial, paisajístico y, también, para fines de «desarrollo tecnológico minero», por lo que sería posible que, pese a la denominación del impuesto, el destino principal o incluso íntegro fuera para actuaciones con una dimensión ambiental reducida.

El hecho imponible está constituido por la extracción o almacenamiento de recursos de la Sección C) de la LMi. La norma incluye una relación expresa de los minerales que no estarían sujetos (art. 14). La base imponible se determina en función de la superficie afectada o el volumen depositado y se calcula, con carácter general, por estimación directa.

Los ingresos obtenidos pasan a integrar un Fondo Minero Ambiental y Paisajístico que incluye medidas que van dirigidas a las empresas mineras y no propiamente a actividades de restauración ambiental. De este modo engloba: a) actuaciones orientadas a la recuperación del medio natural y del paisaje, así como a la mejora de las condiciones socioeconómicas y del desarrollo sostenible; b) promoción de la investigación, desarrollo e innovación de las técnicas mineras, así como de las propiedades, aplicaciones y mejoras de los productos mineros producidos en Galicia, encaminadas a la consecución de procesos mineros más eficientes desde el punto de vista ambiental y de productos más respetuosos con el medio; y c) refuerzo y dotación de medios de seguridad, control y vigilancia de las explotaciones e instalaciones gravadas por el ICAM (art. 25) (34).

Antes de que este modelo —que hasta ahora no ha sido enjuiciado desde la perspectiva constitucional— se extienda a otras regiones, debería hacerse una reflexión sobre su adecuación al artículo 6 de la LOFCA.

Recordemos que este precepto señala que los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado o por tributos locales. Puesto que el ICAM gallego grava la extracción o almacenamiento de recursos de la Sección C) de la LMi y se calcula en función de la superficie afectada o el volumen depositado, mientras que el IS sujeta a imposición «la obtención de renta por el contribuyente, cualquiera que fuese su fuente u origen» y el IAE lo hace sobre «el mero ejercicio, en territorio nacional, de actividades empresariales, profesionales o artísticas, se ejerzan o no en local determinado y se hallen o no especificadas en las tarifas del impuesto», no parece existir contradicción entre el tributo autonómico y los gravámenes estatal y local.

Cuestión distinta sería un canon o impuesto autonómico sobre el valor de la producción minera, que incurriría en una clara doble imposición al gravar la misma manifestación de capacidad económica que el IS y el IAE, esto es, la utilidad obtenida de una actividad empresarial y el propio ejercicio de ésta.

CONCLUSIÓN:

A nuestro juicio, aunque desde el punto de vista de los principios de capacidad económica e igualdad sería factible incorporar un nuevo gravamen tributario estatal específico para la minería (llámese canon de producción o regalía minera), sería preferible un modelo que:

a) Incentive el sector minero, particularmente el subsector de los minerales metálicos y en especial de los llamados estratégicos, fundamentales o críticos, mediante beneficios fiscales en las fases de exploración, investigación, construcción, rehabilitación y cierre de la mina.
b) Desincentive prácticas que sean nocivas para el medio ambiente, como la acumulación de residuos en vertederos
o escombreras o el uso exorbitado de recursos hídricos, introduciendo nuevos impuestos de carácter ambiental
o suprimiendo determinadas medidas fiscales.
c) Fomente prácticas respetuosas con el medio ambiente o la economía circular, como los trabajos de restauración, la recuperación de materias primas secundarias o el uso de instalaciones, maquinaria y equipos destinados a reducir las emisiones.
d) Aumente la compensación económica que ha de percibir el Estado por el aprovechamiento de los recursos minerales, en tanto que recursos naturales no renovables, mediante un reajuste del canon de superficie de minas.
d) Facilite una mayor participación en la percepción de ingresos tributarios por parte de los entes locales del área de influencia de la explotación minera a través de una reconsideración de las tarifas y elementos tributarios del IAE.

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(1) MARTÍN QUERALT, J.; LOZANO SERRANO, C.; TEJERIZO LÓPEZ, J.M. y CASADO OLLERO, G. (2004): Curso de Derecho Financiero y Tributario. Tecnos, Madrid, p. 590.

(2) PALLARÉS RODRÍGUEZ, R. (1997): Impuestos sobre Sociedades (II). Regímenes Especiales, en LASARTE, J.: Sistema Tributario Estatal. Comares, Granada, pp. 151 ‐152.

(3) En los Estados Unidos el beneficio sobre el que cabe aplicar la reducción no es todo beneficio obtenido por la sociedad, sino que se refiere al beneficio bruto obtenido por la actividad de minería (gross income from mining), de modo que solo el beneficio obtenido como consecuencia de la actividad minera es tenido en cuenta. En España hacemos lo propio empleando el concepto de «aprovechamiento minero».

(4) La importación requería certificado del Ministerio de Industria acreditativo de que dichos bienes no se producían en España y de que los proyectos técnicos que exigían la importación de los mismos no podían sustituirse, en condiciones apropiadas de economía y tiempo, por otros en que la participación de elementos extranjeros fuese menor.

(5) En el mismo sentido, las SSTS de 24 de abril de 1997 (Rec. 2418/1992), 22 y 30 de julio de 1999 (Rec. 7049/1994 y 6864/1994), 11 de octubre de 1999 (Rec. 8178/1994), 15 de noviembre de 1999 (Rec. 7865/1994), y 22 de octubre de 2001 (Rec. 447/1996), 29 de diciembre de 2001 (Rec. 6380/1996), o las SSTSJ de Andalucía de 12 de julio de 1993, Canarias de 20 de mayo de 1998, o Cataluña de 22 de marzo de 2000.

(6) No se considera potencia instalada las potencias de los elementos dedicados a calefacción, iluminación, acondicionamiento de aire, instalaciones anticontaminantes, ascensores de personal, servicios sociales, sanitarios y, en general, todos aquellos que no estén directamente afectos a la producción, incluyendo los destinados a transformación y rectificación de energía eléctrica. Tampoco se considerarán los hornos y calderas que funcionen a base de combustibles sólidos, líquidos o gaseosos.
Ver Texto

(7) Regla 4ª. 2 a) de la Instrucción del impuesto. Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueban las tarifas y la instrucción del Impuesto sobre Actividades Económicas.

(8) Las tarifas establecidas para los permisos de exploración corresponden al año completo de duración por el que se otorgan y su abono habrá de repetirse en caso de ser concedida la prórroga del permiso por otro año, de conformidad con lo previsto en la LMi. En todo caso, el canon se devengará el día en que nazca el derecho a que haga referencia el acuerdo de otorgamiento.

Los cánones de superficie se devengarán a favor del Estado el día primero de enero de cada año natural, en cuanto a todos los permisos de investigación y concesiones de explotación existentes en tal fecha.
Cuando los permisos de investigación o concesiones de explotación se otorguen con posterioridad al primero de enero, en el año de otorgamiento se abonará como canon la parte de las cuotas anuales que proporcionalmente corresponda desde la fecha del otorgamiento se abonará como canon la parte de las cuotas anuales que proporcionalmente corresponda desde la fecha del otorgamiento hasta el final del año natural. En tales casos el canon se devengará el día en que nazca el derecho a que se refiere el correspondiente acuerdo de otorgamiento.

Igual criterio se seguirá en los casos de renuncia o caducidad de los permisos de investigación, dejando de devengarse el canon el día en que sea aceptada la renuncia o se declare la caducidad.
Ver Texto

(9) AZUAJE PIRELA, M. (2020): «El dominio público como presupuesto objetivo para la imposición de tributos y otros gravámenes a la actividad minera». Ius et Praxis , no 26(3), Universidad de Talca (Chile), pp. 112‐113.

(10) MARTÍNEZ LAFUENTE, A. (2011): La tasa por utilización o aprovechamiento especial del dominio público en la doctrina de los Tribunales de Justicia. Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles, Madrid, p. 23.

(11) MUÑOZ DEL CASTILLO, J.L. (2006): «El canon de superficie de minas y las revisiones de las tasas en las leyes de presupuestos». Revista Nueva Fiscalidad, no 2, p. 20.

(12) Así se infería del Decreto 3059/1966, de 1 de diciembre, por el que se aprobó el texto refundido de Tasas Fiscales, cuyo art. 8 señalaba que «el Canon de Superficie de Minas se exigirá por el otorgamiento de los permisos de investigación o concesiones de explotación de minerales e hidrocarburos líquidos o gaseosos. Este canon es compatible y distinto del Impuesto sobre la Explotación de las Minas».

(13) READHEAD, A., TARUS, V., LASSOURD, T. y SCHLENTER, B. (2023): El futuro de la tributación de los recursos naturales: 10 ideas de política fiscal para movilizar los ingresos provenientes de la minería. Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible y el Foro Africano de Administración Tributaria. Pretoria‐Winnipeg.

Según los autores, otras condiciones del sector extractivo que son relevantes para la elaboración de la política tributaria son las siguientes:

a) El recurso es específico de un lugar, lo que significa que el inversor debe operar allí donde se encuentre. Esto provoca que las inversiones mineras se adapten menos a los cambios en las condiciones fiscales.
b) El sector exige una inversión intensiva de capital. La mayoría de los costos se asumen al inicio del proyecto, con largos plazos de espera antes de que se generen ingresos.
c) La incertidumbre es considerable. Los yacimientos geológicos varían de un país a otro y pueden requerir diferentes métodos de extracción de los minerales. En algunos casos, requieren tecnologías altamente especializadas. Los precios mundiales de los commodities son inciertos y volátiles, lo que significa que los ingresos son cíclicos. Esto puede afectar la
capacidad de los inversores para pagar impuestos.

(14) DE ARCENEGUI, I. (2002): Derecho Minero. Civitas, Madrid, p. 178.

Según el preámbulo de la Ley de Minas de 1944, el canon de superficie era «expresión del dominio de la nación», mientras que el canon de producción representaba «la participación del Erario Público en las explotaciones». El primero consistía en una cantidad anual por pertenencia concedida, en tanto que el segundo consistía en un tanto por ciento de la producción. La cuantía de ambos impuestos era variable según la sustancia que se explotase, y se fijaría en una Ley de Impuestos Mineros que no llegó a publicarse. Ambos tributos tenían su origen en la Ley sobre Tributación de la Minería de 29 de diciembre de 1910, desarrollada por el Reglamento de 23 de mayo de 1911.
La Ley de Reforma Tributaria de 1957 dispuso que la «contribución industrial» se integraría en lo sucesivo en el Impuesto sobre Actividades y Beneficios Industriales, llamado abreviadamente «Impuesto Industrial», que se exigiría en las dos formas siguientes:

a) Cuota fija o licencia fiscal, por el mero ejercicio de cualquier industria, comercio, arte u oficio no exceptuado expresamente, hállense o no clasificados tributariamente a afectos legales y b) Cuota de beneficios, según los rendimientos ciertos o estimados de cualquier actividad sujeta a licencia fiscal y no exceptuados expresamente.
Por Orden de 15 de diciembre de 1960 del Ministerio de Hacienda se publicaron las tarifas de la cuota de licencia fiscal. Según el epígrafe 5.111 se pagaría el canon de superficie de minas, y todo lo referente a la gestión y exacción del mismo se regularía por lo dispuesto en las Leyes de Minas y Tributación Minera vigentes. Según el epígrafe 5.112 se gravaría con nuevo impuesto la explotación de las minas según sus hectáreas de superficie. Si es el explotador no fuese el propio concesionario, éste pagaría el canon de superficie y aquél la cuota de explotación. De este modo, la actividad minera quedó gravada con una cuota de licencia fiscal y otra cuota por beneficios, situación que persiste tras la reforma de 1966.
Para la STS de 27 de diciembre de 1961 (Ar. 4357), el sometimiento de las explotaciones mineras al «Impuesto Industrial» en sus dos modalidades de licencia fiscal y cuota por beneficios, no suponía realmente la creación de una nueva imposición, sino la integración en el «Impuesto Industrial» de conceptos de la antigua «contribución industrial» que afectaban a los beneficios obtenidos por las personas físicas y jurídicas en atención al empleo conjunto de trabajo y capital.

(15) Desde las asociaciones empresariales se insiste en que, conforme a la línea marcada por la UE, la legislación española debería incentivar fiscalmente la actividad minera, por ejemplo, mediante la implantación de tipos reducidos del IS y otras medidas que supongan ciertamente un apoyo a un sector de vital importancia para el desarrollo de la industria y la economía europeas.

(16) https://au.int/sites/default/files/documents/30995‐doc‐africa_mining_vision_english_1.pdf

(17) https://www.igfmining.org/es/

(18) https://resourcegovernance.org/sites/default/files/documents/natural_resource_charter_span ish20141002. pdf

(19) https://eiti.org/es

(20) https://www3.weforum.org/docs/WEF_MM_RMDI_Report_2013_SP.pdf

(21) POLO ROBILLIARD, C. (2005): Las Industrias Extractivas y la aplicación de regalías a los productos mineros. CEPAL, Serie Recursos Naturales e Infraestructuras no 98, Santiago de Chile, p.18.

(22) https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/252165/1064563ES.pdf

(23) Ejemplos de este tipo de regalías, con distintas denominaciones, los encontramos en Bolivia, Burkina Faso, Costa de Marfil, contrato de oro de Guinea, Kirguistán, Mauritania, Mongolia, Myanmar, Queensland, Zambia, Níger, Sudáfrica, Chile, Perú y Nevada. Las modalidades más frecuentes son: a) regalías con una base imponible sobre ingresos brutos y una estructura de tasas variables basada en los precios de los minerales; b) regalías con una base imponible sobre ingresos brutos y una estructura de tasas variables basada en las ganancias y c) regalías con una base imponible de ingresos netos y una estructura de tasas variables basadas en las ganancias.

(24) Por su lado, el Estado puede rentabilizar su porción de la producción de manera directa a través de una empresa estatal o de un intermediario. También es posible que decida recibir su porción en efectivo. Si bien en un PSC la producción es la principal forma de pago, algunos Gobiernos también imponen otras cargas como las regalías y el impuesto sobre la renta de las sociedades. Este tipo de contratos se ha expandido principalmente en el sector del petróleo y gas, y no en el minero. No obstante, podemos encontrar algunos ejemplos en Azerbaiyán y en la República Democrática del Congo para la explotación de determinadas minas.

(25) MARTÍN, L., MÁS, P. y POU, V. (2023): «Fiscalidad medioambiental en Europa y España. Armonización, convergencia y reformas». Información Comercial Española, ICE: Revista de Economía, no 932 (ejemplar dedicado a: Hacia una economía descarbonizada: transición energética en la Unión Europea), Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, Madrid, p. 134.

(26) En 2021 la Comisión propuso una revisión de esta Directiva con el fin de adaptarla a las actuales políticas climáticas europeas, desincentivando el uso de combustibles fósiles, y garantizando el correcto funcionamiento del mercado interior. La propuesta, aún no aprobada, introduce una nueva estructura de tipos impositivos mínimos basada en el contenido energético y el comportamiento medioambiental de los combustibles fósiles y la electricidad, se amplía la base imponible incluyendo nuevos productos y elimina algunas exenciones y reducciones.

(27) En efecto, según datos de Eurostat publicados a mediados de 2024, España recaudó aproximadamente 20.500 M€ por impuestos medioambientales en 2022, que engloban los cargados sobre la energía, el transporte, la contaminación y los residuos, lo que supone un 1,52% de su PIB y el 4,05% de la recaudación total en ese año. Estas cifras se sitúan a medio punto porcentual de la media de la UE, que es del 2%. Casi la mitad de esta recaudación recae sobre los hogares españoles, mientras que la otra mitad se reparte en pesos similares entre la industria, la construcción y la minería, por un lado, y los servicios, por otro. En sus recomendaciones económicas a España, la Comisión Europea instó al Gobierno a completar la reforma fiscal comprometida en el PRTR y señaló que nuestro país tiene margen para recaudar más ingresos tributarios relacionados con el medio ambiente, en particular reforzando la aplicación del principio «quien contamina paga».

(28) FERNÁNDEZ GÓMEZ DEL CASTILLO, A. Mª. (2015): Régimen fiscal de la minería. Propuestas para una actividad sostenible. Tesis Doctoral. Dirigida por el Dr. D. Francisco M. Carrasco González, Universidad de Sevilla, p. 572.
Ver Texto

(29) Los tributos ambientales sólo tienen sentido en el ámbito de las conductas legalmente toleradas, las cuales se pretenden reducir sólo hasta niveles eficientes desde el punto de vista económico y esto puede ser compatible con una recaudación razonable
dentro del sistema global tributario.

(30) CHAMORRO Y ZARZA, J.A. (2012): «La Fiscalidad Ambiental, ¿Una disyuntiva entre protección del medio y Desarrollo sostenible?» XVIII International Conference on Regional Science, Deusto, p. 12.

(31) La misma Ley ha creado un canon (tasa) por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica, destinado a la protección y mejora del dominio público hidráulico, cuyo devengo se producirá con el otorgamiento inicial y el mantenimiento anual de la concesión hidroeléctrica, siendo su base imponible el valor económico de la energía hidroeléctrica producida y el tipo de gravamen de un 22%.

(32) Vid. reseña en GUERVÓS MAÍLLO, Mª . A. (2013): «Sentencia del Tribunal Constitucional n.o 60/2013, de 13 de marzo (BOE no 86, de 10 de abril de 2013). Sobre la inconstitucionalidad del Impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente, aprobado por la Comunidad Autónoma de Castilla‐La Mancha». Ars Iuris Salmanticensis, no 1, pp. 227‐293.

(33) NOGUEIRA LÓPEZ, A. (2015): «Derecho y políticas ambientales en Galicia: escasa actividad normativa y conflictividad económica alrededor de actividades con repercusión ambiental». Revista Catalana de Dret Ambiental, vol. VI, no 1, p. 2.
Ver Texto

(34) A su imagen, el Anteproyecto de Ley de Minería Sostenible de la Comunitat Valenciana también prevé un Fondo Minero Ambiental y Paisajístico, cuya finalidad es promover y desarrollar una estrategia de gestión sostenible de los recursos naturales minerales en la Comunitat así como de financiar medidas compensatorias de las externalidades negativas producidas por las actividades mineras sobre el medio ambiente, el territorio y el paisaje en los municipios de especial relevancia minera o mineros, así como en otras zonas del territorio afectadas por las actividades mineras y las instalaciones de residuos mineros.

Entre otras acciones, se podrían sufragar con cargo al Fondo las actuaciones o proyectos promovidos por los municipios de especial relevancia minera o por los municipios mineros, cuyo objeto se relacione con la recuperación o mejora medioambiental, paisajística, territorial, socioeconómica o de diversificación del tejido productivo en el ámbito municipal.

Este Fondo estaría financiado anualmente, deducidos los gastos de gestión, mediante las siguientes contribuciones económicas:

a) Las aportaciones anuales efectuadas por la Generalitat, en una cuantía equivalente al cien por cien de las cantidades recaudadas por la Administración Minera como consecuencia de los procedimientos sancionadores resueltos en el ejercicio presupuestario anterior, por infracciones observadas a la legislación minera, de seguridad y prevención de riesgos laborales en minería, y en materia de evaluación ambiental de las actividades extractivas.
b) Las aportaciones anuales realizadas por los titulares de derechos mineros de explotación y, en su caso, de instalaciones de residuos mineros, autorizados por la Administración Minera, en un importe equivalente resultante de aplicar el quince por ciento del coste medio por hectárea de los trabajos de restauración calculado en el plan de restauración autorizado a la superficie total de terreno afectado por cada explotación minera o instalación de residuos mineros, que no se encuentre efectivamente restaurado a finales del año anterior.
c) Las aportaciones anuales realizadas por los titulares de cada una de las actividades extractivas autorizadas para la realización de obras públicas, en una cuantía equivalente resultante de aplicar el quince por ciento del coste medio por hectárea de los trabajos de restauración calculado en el plan de restauración autorizado a la superficie total de terreno afectado por cada explotación minera o instalación de residuos mineros, que no se encuentre efectivamente restaurado a finales del año anterior.